La direttiva dell’Unione europea 2025/2360 stabilisce regole armonizzate per tutelare la risorsa suolo. Sono previsti lunghi tempi di recepimento e non sono imposti obblighi aggiuntivi ed oneri agli agricoltori e ai proprietari dei terreni
di ERMANNO COMEGNA
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| Foto Francesco Marino, fiume Arno - Empoli (Fi) |
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Sono stati necessari oltre due anni di negoziato delle istituzioni comunitarie per approvare le disposizioni comuni sul monitoraggio e sulla resilienza del suolo (Direttiva 2025/2360 del 12 novembre 2025, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 26 novembre). Rispetto alle iniziali proposte dell’esecutivo comunitario, l’accordo finale tra il Consiglio e il Parlamento dell'Unione europea è risultato differente e, in particolare, meno ambizioso e con una più bassa capacità di incidere sui comportamenti degli agricoltori.
La direttiva attua i principi contenuti nella Comunicazione della Commissione europea sulla “Strategia dell’UE per il suolo per il 2030” (COM 2021 699 del 17 novembre 2021), di salvaguardare la qualità e l’integrità del suolo, di non compromettere la produzione dei servizi ecosistemici e di perseguire l’ambizioso obiettivo di avere suoli sani entro il 2050, considerando che attualmente tra il 60% e il 70% risulta deteriorato ed è in cattivo stato di salute.
La direttiva ribadisce la necessità di raggiungere tale traguardo nel lungo periodo, senza però imporre obblighi agli Stati membri e fissare tappe intermedie. Ci sarà una prima valutazione sui risultati dell'applicazione e sulle tendenze riscontrate entro il primo semestre del 2033, dopo di che la Commissione “farà il punto dei progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi e valuterà la necessità di eventuali modifiche” (considerando numero 26).
Di seguito si descrivono i contenuti del provvedimento, evidenziando il possibile impatto a carico degli operatori. Il testo si chiude richiamando le proposte della Commissione europea che avevano suscitato delle reazioni negative da parte del mondo agricolo, le quali sono state rigettate dal Consiglio e dal Parlamento, scongiurando l’eventualità di ulteriori oneri, obblighi e prescrizioni a carico del mondo produttivo.
Cosa prevede la direttiva del suolo
La direttiva stabilisce un quadro di riferimento armonizzato a livello europeo articolato in tre diverse azioni. La prima riguarda le regole comuni che ogni singolo Paese membro è tenuto ad applicare per il monitoraggio e la valutazione della salute del suolo e per misurare il grado di artificializzazione arrecato dai fenomeni della impermeabilizzazione e della rimozione del suolo.
La seconda azione stabilisce le attività che i Paesi membri sono tenuti a mettere in atto per favorire il miglioramento della salute del suolo, con iniziative rivolte ai proprietari e ai gestori dei terreni (agricoltori) e con accorgimenti per contrastare i fenomeni della impermeabilizzazione e della rimozione del suolo. Per migliorare lo stato di salute si ricorre alle pratiche sostenibili, mentre per controllare la perdita delle funzioni del terreno si promuove l’applicazione dei principi contenuti nella “Gerarchia del consumo di suolo”, nell’ambito della quale è individuato, ad esempio, il criterio della compensazione (l’applicazione di misure di mitigazione per non compromettere i servizi ecosistemici generati dal consumo o dalla impermeabilizzazione del suolo).
La terza azione è dedicata alle regole ed ai comportamenti da attuare a livello nazionale per la gestione dei siti contaminati, con disposizioni per la determinazione delle responsabilità, la loro individuazione, le modalità di analisi, la valutazione del rischio, la tenuta dei registri pubblici e gli eventuali interventi di bonifica.
La prima e la terza azione (il monitoraggio e la gestione dei siti contaminati) esigono un impegno sistematico, con verifiche periodiche ed accurate realizzate dall’autorità pubblica competente che è tenuta ad istituire un “Quadro di monitoraggio del suolo”, secondo le regole armonizzate stabilite a livello europeo. Gli agricoltori non sono chiamati a sostenere alcun onere per tale operazione, fatto salvo l’applicazione del principio “chi inquina paga”, ove si dovesse riscontrare che le condizioni di cattiva salute sono il risultato di atti e comportamenti illeciti compiuti da chi gestisce i terreni.
Anche la seconda azione (il sostegno alla salute e alla resilienza del suolo) è attuata direttamente dalle istituzioni, ma con approcci e strumenti diversi. Si parte dai risultati del processo di valutazione, per poi individuare le pratiche specifiche necessarie per la gestione sostenibile e per il miglioramento delle caratteristiche del suolo.
Nel concreto, una volta individuati gli aspetti critici (suoli in cattivo stato di salute), le autorità nazionali mettono in campo un’azione di “moral suasion” e di sostegno dei proprietari e dei gestori dei terreni, attraverso una serie di interventi, la cui finalità è di informare, sensibilizzare, fornire consulenza e agevolare l’accesso ai finanziamenti pubblici, in modo da favorire l’attuazione delle misure di miglioramento della salute del suolo. Nello svolgere tale attività non devono essere imposti obblighi aggiuntivi a carico degli operatori.
Il legislatore europeo ha inteso in questo modo applicare il principio di “passare dalle condizioni agli incentivi”, così come indicato nella Comunicazione sulla Visione per l’agricoltura e l’alimentazione, pubblicata dalla Commissione europea il 19 febbraio 2025, nella quale si fa riferimento ai meccanismi di premialità “quando gli agricoltori forniscono servizi ecosistemici che non si limitano ai requisiti obbligatori”.
I tempi di applicazione della direttiva sono lunghi. Si parte nel mese di marzo 2026 con l’organizzazione di eventi da parte dei servizi comunitari per lo scambio di informazioni e di esperienze dei Paesi membri. Si prosegue con l’elaborazione di documenti e lo sviluppo di strumenti scientifici che la Commissione europea metterà a disposizione delle autorità nazionali per istituire il quadro di monitoraggio del suolo e gestire tutte le attività. Il recepimento e l’entrata in vigore delle disposizioni nazionali è previsto entro il mese di dicembre 2028. La prima valutazione della salute del suolo da parte degli Stati membri deve essere consegnata ai servizi comunitari entro la fine del 2031 e nei 18 mesi successivi ci sarà la verifica dei progressi compiuti a livello di Unione europea, con la possibilità di modificare la direttiva e intraprendere ulteriori azioni. Il quadro completo di tutte le scadenze per l’applicazione della normativa sul monitoraggio del suolo è contenuto nella tabella 1.
Una delle operazioni preliminari per l’applicazione della direttiva è la ripartizione del territorio nazionale in distretti del suolo gestiti sotto la responsabilità di un’autorità amministrativa che assume la competenza nell’applicazione delle tre azioni nel proprio territorio. Ogni distretto è ripartito in unità di suolo che sono delle aree territorialmente distinte, all’interno di un dato distretto, caratterizzate da fattori di omogeneità territoriale e statistica.
Monitoraggio e valutazione del suolo
Gli Stati membri sono tenuti ad istituire un quadro di monitoraggio del suolo, determinando in modo regolare ed accurato, i valori dei descrittori e degli indicatori di impermeabilizzazione e rimozione. Si veda la tabella 2 per il significato dei diversi termini tecnici e alcune definizioni contenute nella direttiva.
Le misurazioni sono svolte a livello campionario e con una metodologia armonizzata per l’intero territorio UE, utilizzando anche i dati provenienti dal telerilevamento e dai satelliti. Uno degli allegati al provvedimento contiene l’elenco dei parametri da tenere sotto controllo e le modalità per eseguire il monitoraggio.
La salute del suolo è misurata utilizzando alcuni descrittori, definiti attraverso criteri di sanità e valori obiettivi sostenibili stabiliti a livello di Unione o di Stato membro. Altri descrittori sono privi di criteri di sanità prestabiliti. In questo caso si utilizzano valori guida operativi individuati dagli Stati membri.
Ad esempio, la perdita di carbonio organico è un descrittore con criteri di sanità stabiliti a livello di Unione europea, distinguendo tra i suoli organici per i quali si considerano gli obiettivi fissati nell’ambito del Regolamento sul ripristino della natura (Reg. 2024/1991) ed i suoli minerali, dove il rapporto tra sostanza organica e argilla deve risultare superiore ad 1/13.
Il tenore di nutrienti in eccesso nel suolo è un descrittore con valore obiettivo stabilito a livello di Stato membro, rispettando la regola di individuare una soglia massima ad un livello tale da non risultare dannoso per la salute umana e per l’ambiente.
La perdita di biodiversità del suolo è un descrittore senza criteri di sanità prestabiliti. Gli Stati membri sono tenuti a scegliere almeno un parametro facoltativo da una lista indicata nell’allegato alla direttiva, contenente 9 diverse opzioni (metabarcoding di archei, protisti ed animali, analisi degli acidi grassi fosfolipidici, abbondanza e diversità di nematodi).
Per ogni distretto e per ciascuna unità di suolo è necessario eseguire la valutazione dello stato di salute, con una periodicità di 6 anni. La prima valutazione è da effettuarsi entro il 17 dicembre 2031.
Qualora si riscontri una condizione di insoddisfacente stato di salute del suolo, si procede ad applicare le misure di sostegno e di resilienza, così come previste nella seconda azione della direttiva (si veda il paragrafo successivo).
Sostegno della salute e della resilienza del suolo
Il miglioramento della qualità del suolo è realizzato attraverso interventi di sostegno a favore dei proprietari e dei gestori dei terreni, con forme di incentivazione per attuare pratiche sostenibili e tramite l'applicazione di principi per la mitigazione del consumo del suolo.
Per quanto riguarda il supporto agli operatori, la direttiva prevede attività di consulenza, di formazione, di sviluppo delle capacità per diffondere le conoscenze sulle pratiche che migliorano la salute e la resilienza del suolo. Sono previsti inoltre interventi per promuovere la ricerca e l’innovazione, per sensibilizzare gli agricoltori sui benefici a lungo termine derivanti dall’utilizzo di pratiche di gestione sostenibili e per fornire una panoramica aggiornata sui finanziamenti pubblici e gli incentivi disponibili.
L’intervento della mitigazione mira a evitare la diffusione dei fenomeni della impermeabilizzazione e della rimozione del suolo, attuando due principi: evitare o ridurre il più possibile la perdita di servizi ecosistemici (ad esempio attraverso il riutilizzo o la riconversione di suoli impermeabilizzati) e prevedere interventi compensativi, incoraggiando la de-impermeabilizzazione e la ricostituzione di superfici oggetto di operazioni di rimozione del suolo.
Gestione dei siti contaminati
Questa azione mira a identificare, gestire e mantenere a livelli accettabili i rischi per la salute umana e per l’ambiente che derivano dalla presenza di siti potenzialmente contaminati o contaminati.
Gli Stati membri sono tenuti a mettere in atto un sistema per individuare tali suoli, eseguire le analisi, valutare il rischio, informare tempestivamente il pubblico interessato, istituire un registro nazionale e adottare misure per la bonifica, laddove si accerti la presenza di livelli di rischio inaccettabili.
Bocciate le proposte sulla certificazione e sulle pratiche di gestione sostenibile
Come per altre iniziative politiche che fanno parte del pacchetto strategico del Green Deal europeo, anche in questo caso si è verificato un ripensamento rispetto all'impostazione originale, con l’eliminazione di disposizioni che avrebbero condizionato il comportamento delle imprese agricole, aumentando da un lato la complessità amministrativa e determinando ulteriori oneri in termini di conformità alle nuove regole.
Come evidenziato in premessa, la versione pubblicata della direttiva è differente rispetto alla proposta della Commissione, in quanto privata di due dispositivi inizialmente inseriti che, peraltro, avevano suscitato perplessità e preoccupazione nel mondo agricolo, a causa dei potenziali riflessi che avrebbero comportato sulle imprese. Non c’è stato consenso sulla proposta di istituire un meccanismo di certificazione sanitaria volontaria del suolo per i proprietari ed i gestori dei terreni. In pratica si tratta di una dichiarazione con la quale un organismo abilitato attesta la qualità del suolo, dopo aver misurato alcuni parametri ed indicatori (l’equivalente dell’attestazione di prestazione energetica prevista per i fabbricati), in grado di stabilire lo stato di salute rispetto a elementi come la presenza della sostanza organica, l’acidità, la salinizzazione, l’erosione, ecc. Tale dispositivo avrebbe comportato la necessità di sostenere i costi di certificazione e inciso sul funzionamento del mercato fondiario.
La seconda proposta della Commissione che è stata scartata dai co-legislatori è l’adozione da parte degli Stati membri di una lista contenente le pratiche di gestione sostenibile del suolo, con la specificazione di interventi di rigenerazione da attuare su quelli non sani e l’individuazione delle pratiche che incidono negativamente sulla salute del suolo e quindi devono essere evitate dagli agricoltori.
La Commissione ha individuato un elenco di 12 principi di gestione sostenibile, comprendente il mantenimento di una copertura vegetale nei periodi sensibili, la riduzione delle perturbazioni fisiche, la limitazione delle operazioni meccaniche, l’avvicendamento e la diversificazione, la gestione degli spostamenti del bestiame e del pascolo secondo determinati principi.
La formulazione data a questo nuovo dispositivo è risultata da subito generica, ambigua e tale da provocare prevedibili problemi in sede di applicazione a livello nazionale, in termini di obblighi, requisiti e condizioni da rispettare per le aziende agricole. Inoltre, molte delle pratiche individuate si sovrappongono con le regole della PAC, con particolare riferimento alle norme di condizionalità rafforzata ed agli impegni volontari del regime ecologico (eco-schemi) e delle misure agro-ambientali, generando così confusione, sovrapposizioni e difficoltà interpretative per gli operatori e per l’amministrazione.
Sarà per tali ragioni e per non introdurre ulteriori elementi di complessità che il Parlamento ed il Consiglio dell’Unione europea hanno deciso di sopprimere il dispositivo della gestione sostenibile del suolo, sostituendolo con una più generica azione per la resilienza del suolo. Tuttavia, le modifiche apportate hanno scalfito solo in parte la rilevanza del nuovo provvedimento che non ha perso il suo carattere di strumento concepito per migliorare la qualità dei suoli nell’Unione europea, in linea con quanto stabilito in precedenti atti come il Green Deal, la Strategia sulla Biodiversità, il Farm to Fork, il Piano di azione per l'inquinamento zero e la Strategia dell'UE per il suolo per il 2030.
Conclusioni
Dopo una lunga fase di negoziato politico, le istituzioni comunitarie hanno approvato la direttiva che introduce il quadro di riferimento per il monitoraggio e la resilienza del suolo. Nei prossimi mesi inizierà il percorso di lavoro in comune tra i servizi comunitari e le autorità nazionali per attuare le tre operazioni che dovrebbero contribuire al raggiungimento dell’obiettivo strategico di lungo periodo di “conseguire suoli sani entro il 2050”. Le tre operazioni sono il monitoraggio e la valutazione della salute del suolo, la resilienza del suolo e la gestione dei siti contaminati, da attuare in conformità con il quadro di riferimento armonizzato a livello europeo, le cui regole sono contenute nella direttiva 2025/2360. I compiti che le amministrazioni nazionali e regionali dovranno portare avanti sono molteplici, a cominciare dalla fase di preparazione delle infrastrutture e delle funzionalità per l’applicazione dei diversi dispositivi previsti nel provvedimento comunitario, senza dimenticare la responsabilità politica di definire le regole nazionali di recepimento. Il legislatore europeo ha evidentemente preso atto che istituire un sistema comune per il monitoraggio del suolo con la rilevazione campionaria di numerosi parametri per misurare e valutare lo stato di salute non è compito agevole da perseguire. Per tale ragione ha previsto una lunga fase di implementazione. A differenza di quanto contenuto nella proposta iniziale dell’esecutivo della Commissione europea, la versione approvata del provvedimento non comporta costi supplementari a carico dei proprietari e dei gestori dei terreni. Tutte le spese per il monitoraggio, la valutazione, il sostegno alla salute e alla resilienza del suolo e la gestione dei siti contaminati sono a carico degli Stati membri e delle autorità competenti. Inoltre le disposizioni contenute nella direttiva non impongono nuovi obblighi a carico degli operatori. Gli eventuali programmi nazionali per ripristinare la salute del suolo saranno attuati attraverso strumenti di sostegno, come le informazioni e la consulenza sulle pratiche migliorative, lo sviluppo di capacità, la sensibilizzazione degli operatori, la promozione della ricerca e dell’innovazione, l’accesso ai finanziamenti pubblici.
ERMANNO COMEGNA
E’ consulente e libero professionista, attivo nel campo agro-alimentare ed è giornalista pubblicista. E’ stato assistente universitario e professore a contratto presso l’Università Cattolica di Piacenza e Cremona, l’Università del Molise, l’Università di Udine. Ha lavorato per l’Associazione Italiana Allevatori (AIA), la Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana (Confagricoltura), la Provincia di Mantova e la Libera Associazione Agricoltori Cremonesi. E’ presidente dell’Associazione Nazionale dei Dirigenti di Aziende Agricole (ANDAA) e vice presidente della Federazione Nazionale dei Dirigenti e Alte Professionalità dell’Agricoltura e dell’Ambiente (FENDA).
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